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一个TOT项目的PPP探索之路
一个TOT项目的PPP探索之路
作为财政部首批30个PPP示范项目之一、2016年第一个PPP落地项目、全国为数不多的TOT(即移交—运营—移交)模式——江苏省徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目，受到了财政部PPP领导小组副组长孙晓霞司长的高度评价，她曾表示“该项目非常具有代表性，希望抓紧落地实施，成为财政部30个PPP示范项目中的标杆，在全国范围内推广。”在不久前由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办的第14期“中国PPP沙龙”研讨会中，就对这一项目进行了重点研讨。
TOT：将存量项目转型为PPP模式
TOT是PPP的一种，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。与BOT相比，TOT使项目经营者免去了建设阶段风险，使项目接手后就有收益，同时盘活城市基础设施存量资产，化解地方财政投入“囊中羞涩”。《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》即财金〔2014〕112号文指出，“各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(移交—运营—移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。”
为确保徐州市供水安全，让百姓喝上优质水，江苏省徐州市委、市政府决定建设骆马湖水源地及原水管线项目。项目包含骆马湖水源地及原水管线新建工程及原微山湖水源地及原水管线项目工程资产收购。其中微山湖原水管线项目为存量项目，由徐州首创水务有限责任公司运营，项目资产收购价值约3.2亿元。骆马湖原水管线项目为新建项目工程，自新沂市骆马湖取水，沿规划S334省道铺设球墨铸铁原水管线145.5公里，途径新沂、邳州、经济开发区等区域，工程概算总投资为20.8亿元。
按照徐州市委、市政府要求，该新建工程先由徐州市新水国有资产经营有限责任公司(以下简称“新水公司”)筹措资金保障项目建设，新水公司是徐州市政府批准从事徐州市区水利(务)资产经营管理的国有独资公司，主要负责实施市政府确定的水利(务)各项基础设施及配套项目的投资、开发、建设、管理，水土资源及旅游项目的开发、利用等。“实际的操作中，是徐州水务局下设项目管理小组，具体负责骆马湖项目的建设。一般政府投资项目是由政府直接拨付资金。但由于当地政府资金短缺，由新水公司负责融资，资产也就体现在新水公司的账上了。”江苏现代资产投资管理顾问有限公司副总经理丁逸向中国经济导报记者表示。
据新水公司董事长王智辉向记者介绍，该新建项目于2014年9月正式开工建设，目前项目取水头部保护工程、取水泵站建设、原水管线铺设等基本完成，信息化工程完成总工程量的38%，工程已累计完成投资18.8亿元。计划2016年6月完成工程建设;2016年5月至7月，进行生产准备;2016年8月进行原水、净水系统试运行;2016年9月正式投产运行。
为提高原水供应服务质量及运营效率，缓解市财政当期压力，同时借鉴上海等地先进供水经验，原水(指取自天然水体或蓄水水体，未经水处理工序)、制水分开运营，徐州市政府决策采取PPP模式。届时，原水项目公司将统一负责徐州市区骆马湖、微山湖两处地表原水供应，徐州首创水务有限责任公司负责市区制水、售水环节。根据项目自身为存量项目的特点，通过项目工作小组的多轮方案论证，决定采取PPP中的TOT(移交—运营—移交)运作方式，即徐州市人民政府(指定新水公司)与社会资本共同投资成立PPP项目公司，政府出资比例为26%，社会资本投资人出资比例为74%(其中25%为省PPP融资支持基金或徐州市城建基金)。新水公司将骆马湖及微山湖原水资产转让给项目公司，徐州市政府授权徐州市水务局授予项目公司特许经营权负责项目运营维护，通过政府购买原水服务方式使项目公司获得合理的投资运营回报，授权期结束后项目公司将整体资产有偿转让给政府或其指定相关机构。
创新引入持续经营、债务延续的概念
与委托运营(O&M)不同的是，TOT是政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。因此，如何合理计算出两次转让的所有权价值是TOT的重点之一。根据该项目资格预审公告显示，项目总金额约为24亿元，也就是说项目公司在项目初始移交时需要缴纳给政府24亿元，在之后运行的30年里，政府每一年支付给项目公司原水价格，并在项目期末再次移交时，政府向项目公司支付资产的残值。
鉴于本项目中原水管线占总投资的80%以上，且为球墨铸铁管，设计使用寿命不低于50年，远远超过特许经营期限，经PPP工作小组与咨询公司多次论证，创新引入项目公司持续经营和债务合理延续的理念。即项目公司原水管线、土地等资产按50年计提折旧，30年特许经营期结束后项目公司尚存在资产残值，同时项目公司也存在银行贷款余额。30年特许经营期结束后，政府可选择回购项目公司资产，收回特许经营权，也可引进新的社会资本承接项目公司债务、特许经营权，继续经营。“如果按照30年全部计提折旧，将形成的固定资产全部摊销，每年的折旧就会变大，直接影响股东可分红的数额。为达到项目公司满意的预期收益，政府就需要多补贴。经测算，如按30年特许经营期内全部计提折旧计算，初期财政补贴将超过2亿元，按目前运作方式，初期财政补贴在1亿元以下，实现了地方财政各年度支出的平滑处理，大大减轻了当期财政负担，也符合财政代际公平原则。”丁逸解释道。
徐州市水务局分别于2015年9月16日、10月21日在江苏省、徐州市举办的PPP推介会上面向全国将项目进行了推介，并邀请国内一流供水企业参与竞争。引起粤海控股、北京首创股份有限公司、北京控股集团有限公司等国内众多知名水务企业关注。最终粤海控股凭借其出色的原水运营技术、财务与法务方案，从强有力的竞争对手中脱颖而出，将与政府代表方新水公司共同组建原水项目公司。“引进粤海控股后，徐州市区供水市场将由原水项目公司徐州粤海水务有限责任公司负责原水供应，徐州首创水务有限责任公司(北京首创股份有限公司控股)负责制水、售水环节，在徐州供水市场形成了广东、北京南北供水先进经验的融合，有利于徐州供水市场更好引进先进经验、先进技术，进一步保障了徐州市区供水安全。”王智辉表示。
该项目采取PPP模式，不但可以盘活政府存量资产，充分发挥财政资金杠杆撬动作用，还能快速提高原水供应的服务能力，避免了由政府直接运营带来的效率低下、人员臃肿、成本增加等问题;粤海控股中标后，其凭借向香港、深圳、东莞等多地多年供水经验，可更加高效运营原水项目公司。
用1年时间打磨项目规范运作模式
2014年12月初，财政部公布了全国首批30个PPP示范项目，而徐州骆马湖水源地及原水管线PPP项目就位列其中。王智辉说，这个项目之所以能够成为全国PPP项目的标杆，完全依靠项目实施过程中严格按照国家PPP项目的要求，结合自身特点探索出一套成熟经验，形成可复制、可推广的实施范例。
为了保障信息透明，项目采取公开招标采购社会资本，每个环节都做到公开透明。2015年3月，在江苏省财政厅公布的PPP项目首批咨询机构库中，以竞争性磋商方式公开选择咨询机构，最终江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为本项目咨询服务机构。去年11月27日，在省采购中心发布社会资本资格预审公告，12月21日在省采购中心发布采购公告，按照省采购中心采购流程，12月23日、24日组织通过资格预审的社会资本现场察看微山湖、骆马湖原水现场，12月25日在徐州市水务局公开答疑。2016年2月2日在省采购中心开标，并在省专家库随机抽取专家评标，公示5个工作日无异议，2月6日发布正式中标公告。
丁伯康对记者说：“我们知道目前各地在推动PPP实施过程当中，从政府领导到社会各界都有一种非常急切的心态，希望尽快把项目实施落地。一方面解决政府项目建设融资的难题，另一方面，尽快向社会各方交出一份满意的答卷。但是从骆马湖项目实施过程来讲，整个项目从启动到落地花了整整一年的时间。现在有的地方觉得PPP项目经过三五个月落地显得时间太长了，但是我们回过头来看，真正要把一个项目做得相对比较规范、比较完备，按照国家推动PPP的要求一步一步地操作下来，确实要有足够的时间。要将整个项目方案逐步地陈述，整个项目交易过程任何一个环节做到位，这样整个项目才能禁得起时间的检验。”
此外，在该项目风险分担、交易结构、回报机制、合同条款等多方面都有周到详尽的考虑和设计，确保清晰的边界条件设置，实现三方共赢。例如，为防止原水项目公司产生暴利，根据《PPP项目协议》约定，从开始商业运行日起算，每三至五年进行一次中期评估，必要时可以进行年度评估。同时设计了“成本补偿+合理回报”收益模式，成本补偿金额指政府根据项目公司年度经营情况，弥补项目公司的经营亏损;合理收益金额指政府按照项目公司的初始投资，以合理收益率(即通过充分竞争的中标价格)逐年支付给全体股东的回报金额。项目实施推进过程中，经与多家社会资本沟通，社会资本方都坚持投资收益率需高于8%，经充分竞争、公开招标，最终资本金回报率为6.96%，实现了物有所值目标，减轻了市财政未来30年的支付压力。
再如，该项目服务的接收方为自来水公司，原水相当于自来水公司的原材料，自来水公司要向项目公司采购原水。但是基于目前徐州的情况，自来水价格暂未调整，自来水公司向项目公司购买原水的费用将导致自来水公司利益受损。基于自来水公司与政府长期对于水价的认同偏差，将直接影响本项目原水售水价格的确定。而社会资本无法预见这一敏感问题所带来的经营障碍，可能直接影响项目的实施质量。所以，本项目采取政府购买服务方式采购项目公司原水供应服务，即由政府与下游自来水公司直接结算原水价格，以保障社会资本投资本项目的相关权益，合理分配风险。
鉴于原水管线项目投资大，运营成本高，如把原水成本全部打入水价居民无法承受，根据徐州市政府批复，居民无法承受部分由徐州市财政给予补贴，目前徐州市政府已启动原水调价机制。经测算，运营期30年内徐州市财政累计补贴31.6亿元，居民累计承担36.4亿元，运营期内通过中期评估进行价格调整，以实现项目回报的可控性。
转自北极星节能环保网，原标题《TOT：将存量项目转型为PPP模式》
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