政府购买服务转PPP需要关注的几个问题

一、原政府购买服务模式图

某政府/政府部门作为采购主体,往往通过单一来源采购的方式选择本政府融资平台公司作为项目承接(实施)主体,签订《政府购买服务协议》约定由平台公司具体实施包括但不限于土地征迁及开发、道路修复、景观园林建设…….等等基础设施建设项目;

基于《政府购买服务协议》政府应向平台公司支付其提供工程或服务的款项,而此时政府会通过预算决议等方式承诺在未来10-20年逐年支付,并已纳入预算;

政府平台公司因此获得应收帐款的权利后,以此为质押向金融机构申请贷款;

平台公司以政府支付其服务费的资金作为其还款来源。

87号文出台之后,上述模式图中的各个渠道已被堵。至于87号文规范了什么,负面清单的内容有哪些,在这里不再赘述。

仅根据87号文之后,锐思维接触到的具体项目来看,在政府购买服务向PPP转的过程中应关注哪几个问题?

二、转PPP需要关注的几个问题

1.完善流程

首先,87号文之前的政府购买服务转PPP是没有政策障碍的,这一点是很明确的。至于怎么转是操作层面的。其次,转PPP相应的流程要走。87号文去规范政府购买服务也是规范那些规避PPP操作流程,简化程序的项目。可行性研究报告、项目立项所需要的文件、项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、公开的采购程序、PPP项目合同,录入PPP综合信息平台这些必备的流程一个都不能少。

2.社会资本方的确定

我们目前接触到很多政府购买服务转PPP的项目,在这些项目中基本都是以地方平台公司作为项目实施主体,那么转PPP后是否需要重新招投标?原平台公司是否可以作为社会资本方继续参与项目操作?

虽然目前没有明朗的政策规定或者指导政府购买服务转PPP应该怎么操作,但我们认为既然要转成PPP,那PPP应该走的流程都要走,社会资本要需要重新招投标,只不过是要处理原项目实施主体也就是通常的平台公司与新社会资本之间的关系,要处理已建工程与未建工程之间的衔接问题。

那么原平台公司是否可以作为社会资本方继续参与项目呢?根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金[2014]156号文:社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。可见,平台公司可以作为社会资本参与上级政府辖区内的PPP项目,也可作为社会资本参与下级政府辖区内的PPP项目。对于是否可以参与本级的,根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》国办发[2015]42号文:对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的政府融资平台公司,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。实质上42号文已经对平台公司参与本级政府PPP项目有所突破。但对于政府控股的其他国有企业作为社会资本参与本级政府PPP项目并无明确放开。

3.模式选择

目前我们接触到的政府购买服务项目,对列入负面清单的项目银行已经暂停对其贷款,已经投贷但平台公司尚未使用的贷款,可以将部分转投到棚户区改造、易地扶贫搬迁等领域。如果想转成PPP的,至于模式选择其实没必要纠结到底是TOT 、ROT 、还是TOT+ROT,本质是进行存量项目的处置,我们都建议采用TOT的模式。

若通过公开的招投标程序原实施主体即平台公司中标成为社会资本,则将已建工程纳入到PPP项目包中,由SPV统一建设、运营,已建工程经过评估后作为社会资本的项目资本金出资。

若通过公开的招投标程序原实施主体未能中标成为社会资本,则将已建工程进行评估或者将原平台公司所欠工程款由SPV支付后,平台公司退出。

上述是政府购买服务转PPP可能涉及到的主要问题,项目的具体操作路径还需政策进一步明确。