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商业银行参与PPP模式的授信策略与分析
商业银行参与PPP模式的授信策略与分析
一、可行性与风险分析
1、可行性分析
国家把确立PPP模式作为政府的一项重点工作,通过“堵暗道、修明渠”的方式,使政府债务做到重诺履约和公开透明,为银行融资提供了良好的外部环境。当前面临经济转型升级期,实体经济投资活力不足、部分领域的经营风险频发,资产质量下滑。
从银行近十年的历史数据分析,政府背景的授信项目资产质量比较好。因此,PPP项目可作为近期银行授信投放的增长点。PPP项目投资规模大,融资服务需求丰富,银行可为其包括贷款、发债、财务顾问、资金托管等全方位的金融服务。叙做PPP项目融资,以大资产业务为切入点,有利于密切银行与政府合作关系,有利于带动银行的行政事业存款业务,有利于提高银行的综合收益。此外,当前复杂的经济市场环境下,PPP项目经过政府的筛选把关,现金流缺口部分以财政补助形式入财政预算,还款来源较有保障,有利于改善银行资产质量和授信结构。
2、风险分析
(1)合规性风险
自43号文发布以后,目前政府关于PPP模式的政策处于一个不断完善的过程中,包括物有所值评估和财政承受能力评价等政策仍未出台,部分领域不可避免地存在政策真空期。PPP项目的认定工作推进较慢,相关项目缺乏政府认定的权威性和有效性,而银行的储备项目多是实质上的政府BT回购模式,存在合规性风险。
(2)信用风险
PPP模式的运营周期较长,期间项目的收费水平、物价通胀、资金利率、经营成本、市场竞争、合作纠纷乃至最终的政府信用,皆存在着诸多风险点。PPP模式中政府及社会资本均存在经验不足,一旦项目自身运营不理想,政府补贴又难以覆盖资金缺口。项目运营存在政企纠纷,影响项目运营,均对债权人带来较大风险。
二、授信策略建议
(一)整体授信策略
叙做PPP模式下的授信业务应重点把握好“合规性”和“还款能力”两个原则:
合规性方面,优先支持已列入各级财政部门及发改部门PPP项目库中的PPP项目;择优支持业务模式符合PPP相关文件规定、但尚未列入项目库的PPP项目;对于不违反现行PPP相关文件规定,但由于政策不够明确而可能存在合规性风险的项目,应通过设计授信方案化解合规性风险,审慎叙做。
还款能力方面,优先支持项目自身现金流能覆盖授信本息的项目;择优支持项目自身有现金流、还款缺口部分已纳入财政预算的项目;审慎支持项目自身没有现金流、还款依赖地市级及以上的财政预算支出的项目;原则上不叙做项目自身现金流不足、还款资金安排没有纳入财政预算、且第二还款来源不可靠的项目。
(二)区域授信策略
1、重点支持综合财政实力强(以一般公共预算收入衡量)的区域。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴,可接受省级和地级市的财政补贴。
2、择优支持综合财政实力强,但土地财政依赖度高的区域。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴,原则上只接受地级市的财政补贴。
3、审慎支持综合财政实力弱,同时土地财政依赖度较高的区域。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴,只接受地级市的财政补贴。
4、原则上不叙做省行辖区外的异地PPP项目,如确有必要叙做此类项目,要求股东为总行级或省行级重点客户、现金流能全额覆盖授信本息、财政补贴已纳入地级市及以上的财政预算并经人大审议通过。
(三)产品发展策略
1、授信业务
结合PPP模式运营周期长的特点,授信产品以中长期项目贷款为主。同时在建设期内可配套少量与采购原材料相关的贸易融资、银行承兑汇票产品,项目建成后可配套少量与项目运营、维护的流动资金贷款产品。
2、综合金融服务
国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金,鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据、资产支持票据等。因此,银行可通过出资参与产业基金、发行债券、票据、提供撮合类业务等多种方式,为相关项目提供一揽子的综合金融服务,拓宽银行业务支持范围,提高综合收益。
(四)项目授信策略
1、项目主体
(1)在全力争揽新增PPP项目的同时,关注存量政府融资平台项目向PPP模式的转化。
(2)项目的社会资本方须满足当地政府有关文件的要求。重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。
(3)重点支持符合国家及地区发展战略、政府支持力度较大、补贴制度合理完善、市场化程度较高、需求长期稳定、收益回报较好、项目现金流充足的PPP项目。
适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。
(4)审慎叙做还款来源与土地出让收入相关的PPP项目。叙做此类型项目须重点关注以下问题:
应挑选综合财政实力强,且土地财政依赖度低的地区。鉴于PPP模式中关于土地出让收入能否直接作为还款来源存在不确定性,申报行在叙做业务前应与政府及相关部门保持沟通,一旦叙做业务后出现政策性问题,政府应配合银行对项目予以整改或立即收回。提倡以银团贷款方式叙做业务。叙做业务前与监管部门做好沟通工作,争取得到其认可或谅解。
(5)回避与现行政策相冲突的BT项目,或通过PPP项目绕道突破地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等政策禁止的项目,防范合规性风险。探索将部分信用风险低的BT项目改造成PPP项目,支持申报行参与政府的方案设计。
(6)禁止支持当地政府控制的平台、类平台等非列入土地储备机构名录企业的土地一级开发贷款。
2、授信方案及条件
(1)对于经测算项目自身现金流可覆盖授信本息、无政府财政补贴的项目,考虑到测算结果中的不确定性,应综合考虑项目自身情况、股东实力、股东相关行业的运营经验等因素,争取更佳的抵质押担保条件。
(2)对项目收入不能覆盖成本和收益,需由各级地方政府通过政府付费、政府补贴等形式对缺口部分现金流进行补足的项目,财政补贴等支出须纳入同级财政预算、在中长期财政规划中予以统筹考虑,并经同级人大审议通过。
考虑到每一年度全部PPP项目需要从同级财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的政策要求,应挑选投资金额大、社会经济效益突出,当地政府重视的重点项目,确保还款来源能够纳入政府财政预算。
(3)授信方案中应重点关注政府、社会资本、PPP项目公司及其他利益相关方的合作协议及相关法律文本,尤其是特许经营、使用者付费、政府付费、政府补贴等核心条款,明确各方的责权利关系,落实授信还款安排。
(4)提倡以银团贷款方式叙做业务,银行授信条件不弱于同业。
(5)对于有使用者付费的PPP项目,应争取相关收费账户在银行开立,按银团贷款份额将资金回笼银行,并提供收费账户的收费权质押。同时,尽量争取提供其他抵质押担保条件,增加第二还款来源。
转自中建投资
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