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详解我国智慧城市建设PPP模式的三种途径及保障
详解我国智慧城市建设PPP模式的三种途径及保障
一、智慧城市基础设施的概念界定与内容属性
智慧城市基础设施是指根据智慧城市发展，以满足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范围内建设的各类现代信息基础设施。其具体内容包括：
1．光网城市：即以光纤为网络的城市。光网城市的启动，源于2010年4月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，该意见要求加快推进光纤宽带建设，加速城市光纤到户、农村光纤到村。
2．无线城市：即使用高速宽带无线技术，覆盖城市行政区域，向公众提供随时随地接入、高速的无线网络，让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。这是城市信息化和现代化的一项基础设施，也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。
3．三网融合：即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中，通过技术改造，使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。
4．智能电网：即电网智能化，也被称为“电网2.0”，它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、设备技术、控制方法以及决策支持系统技术的应用，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。
5．物联网：即通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通信，以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。
智慧城市基础设施作为一种准公共产品，相比其他网络型基础设施如铁路、电力等，智慧城市基础设施的网络经济性更为明显，互联互通的要求更高。同时，郝升（金融顾问）：由于有着较高的技术壁垒，具有与生俱来的自然垄断性，对于政府的协调和规制能力要求也更高。
二、我国智慧城市基础设施建设存在的问题
我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时，也存在着一些问题。主要表现为：
一是投资主体分散。智慧城市基础设施的投资主体既有各级政府，还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等，投资主体分散，难以形成合力。
二是对多元投融资的激励不足。政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中，往往以财政性资金投入为主，向民间资本的开放不够，难以对民间资本形成有效的吸引和拉动，财政资金的乘数效应发挥不够。
三是运营管理效率低下。表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够，部门往往各建一套专有设施，难以形成高效的运行和管理模式。
三、我国智慧城市基础设施建设PPP模式的三种途径
构建我国智慧城市基础设施的PPP模式，可以从智慧城市基础设施的三种不同类型出发，探索政府公共部门与民营部门合作的三条途径。
（一）已有智慧城市基础设施的公私合作模式
政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。
➤1．民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。在这种形式下，民营企业可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务，电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务，以促进专业化分工，提升服务水平。同时，支持民间资本在互联网领域投资，进一步对民间资本开放互联网数据中心（IDC）和接入服务（ISP）业务，引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。
➤2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。在这种形式下，由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上，成立统一的政务信息资源管理中心，引进民营企业合作伙伴，对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理，并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业，以提高资源的利用效率。
（二）智慧城市基础设施扩建改造的公私合作模式
对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设（Wraparound Addition）等形式与民营企业开展合作。
在智慧城市基础设施的改扩建过程中，由政府向民营企业发放特许经营权证，民营企业负责对原有基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下，经营者向用户收费，并向政府交纳一定的特许费，这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度，同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。
作为配套措施，政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中，需要简化审批条件和流程，凡具有相应资质的民营企业，均可平等地参与到项目招标中来。
（三）新建智慧城市基础设施的公私合作模式
新建智慧城市基础设施大致可分为两类：
➤一是已有的基础设施已不可再用，需重新建设；
➤二是根据业务和承载的需求，需要新建。对于新建的智慧城市基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作。
新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护，即根据专业化分工经营，将基站机房、通信塔等基础设施外包给第三方民营企业，并加强基础设施的共建共享。
四、构建智慧城市基础设施PPP模式的保障机制
为确保智慧城市基础设施公司合作模式能有效、高效地开展，还需要合理设计相关的保障机制。
（一）建立和完善监管体系
完善的监管体系有利于协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为。在智慧城市基础设施公私合作模式的过程中, 需要建立和完善监管体系，加强政府职能，避免政府监管缺位,杜绝操作过程中各种违规甚至违法现象的出现。同时，也要规范政府透明运作，降低进入门槛，简化进入流程，避免在市场层面干预过多,为民营企业创造良好的投资建设环境。
（二）设计合理的风险分担机制
智慧城市基础设施项目的投资金额大, 工期长, 不确定因素多, 相应的风险也大, 由公共部门或私人部门任何一方单独承担, 都不利于项目的成功实施。因此，设计合理的风险分担机制，让建设和运维风险在公共部门和私人部门间进行合理分担，是十分有必要的。设计风险分担机制的一般原则是: 每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体要求是：风险应与承担能力相适应、与控制力相称、与投资者参与程度相协调、与收益相对应、与造成的损失相对称、与对项目经济性影响相适应。
（三）慎重选择合作伙伴
在选择民营企业作为合作伙伴的过程中，需要在市场充分开放的基础上,引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制,选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。
与已有智慧城市基础设施的合作伙伴选择流程略有不同的是，新建和改扩建过程中更多地涉及到金融机构以及更多的建设和运维机构，在协调和处理上也需要更多的灵活性和包容性。
来源：辽宁省PPP项目研究中心
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